十六大以来党内民主的实践探索及其思考
蔡 霞
http://theory.people.com.cn/GB/49150/49151/7462837.html
在执政党建设中，党内民主是一个受到党内外高度关注的重大问题。党的十七大报告将发展党内民主作为党的建设改革创新的重要课题，提出了有关发展党内民主的新设想。为积极推进党内民主，有必要将党的十六大以来党内民主的实践探索作一些梳理，并对推进党内民主作进一步的思考。
一、十六大以来党内民主探索的进展
十六大以来，党的基层组织和中高层组织都对发展党内民主做了有效探索，且各有不同的着力点。党的基层组织着力于实现党员权利，在党内选举、党务公开、党内监督等方面进行大胆实践；而党的中高层组织则着力于健全党的集体领导制度，在发挥全委会作用等方面做了不少努力。
党内选举的改革和创新力度加大。全国有几百个乡镇进行了乡镇党委书记直选，其中主要有三个亮点：一是将候选人的提名权交给党员和群众。以往候选人名单一般是由上级党委与组织部门确定，在直选探索中上级党委和组织部门不再确定具体名单，而改为主要制定候选人的资格条件与提名程序，由党员群众酝酿提名；二是候选人考察过程公开。以往在考察任用干部过程中非常强调保密纪律，而直选探索中对候选人的组织考察是在党员群众参与中与候选人调研情况、提出“施政设想”结合在一起的，考察过程成为党员群众更多地了解候选人、候选人深入与党员群众沟通的过程；三是充分竞争基础上的选举。以往党员由于无选择余地，党内的“等额”选举实际上是变相任命。即便是“差额”选举，选举结果也并不全是党员选择的意志体现。而直选探索中，由于“差额”幅度很大，选举过程也是候选人充分竞争、党员群众充分选择的过程，从而保证选举的结果充分体现民意。
党务公开取得新的进展。主要是发展新党员公示与党委决策过程公开。一些党组织在发展新党员过程中，做到确定入党积极分子、发展预备党员、预备党员转正时都进行公示，在党员群众的参与下严格把好新党员入党关口。这不仅明显提高了发展党员的质量，而且极大地增强了新党员入党的政治荣誉感，有些过去素质较好而又不想入党的群众现在积极靠拢党组织，纷纷表达申请入党的热切愿望。
党委决策公开。一些地方党委进行了常委会只提出议事议题而不做决策，决策权交给全委会的探索。党委事先向社会公告全委会会议的召开日期和所要讨论决策的事项，邀请与讨论事项有关的党员群众和部门专家参加党委会，充分反映各方意见，同时见证全委会作出决策。全委会决策过程公开，使得决策更好地顺民心、合民意，执行决策的群众基础更加扎实，有力地推动了党委工作任务的完成。
党内民主监督力度加大。民主监督是党内民主的重要内容，一些地方结合年度工作总结在加大公开考评领导干部方面做了有益尝试。一般说来，以前对领导干部的年度工作考评，大多由领导干部的下属参与，而且考评结果不对外公布。有的地方党组织采取三个措施改变了这一习惯做法：一是扩大参加考评领导干部的党员群众代表人数。二是考评结果完全公开。 三是领导干部在电视上公开剖析问题，做出今后整改承诺。这些措施极大地增强了领导干部接受监督的意识，有力地促进了他们改进工作作风，提高工作效率，同时明显地提升了党的政治威信。
继续探索党代表大会常任制。试行党代表大会常任制是这几年发展党内民主的又一热点，其中比较突出的有浙江省台州市椒江区、四川省雅安市和湖北省的罗田县等。首先，对党代表产生实行竞选。在党代表选举上，各地都注意了实行差额选举，但差额比例不一，由此竞选的程度也就有很大差别，其中罗田县党代表差额竞选力度更大。县委书记与普通党员一样，只有在竞选党代表中胜出，才能在党代会上被选举进入县委班子，直至选举成为县委书记。其次，探索建立党代表大会常任制的运转制度。罗田县实行党代表直选制、党代表常任制、党代表建议书制度、党代表评议制度、党代表大会年会制，等等；台州市椒江区制定了党代表常任制、党代会年会制等26项制度，初步形成了系统性的制度体系；四川雅安市下属的一些区党代会也试行了一系列制度规定。
党内直选、党务公开、党内民主监督，党代表大会常任制，都主要在县以下党组织中展开，基本上属于党内基层民主范畴。十六大以来，党内中高层层面的民主也有了新的进展，中央高层的带头表率，带动了各级地方党委。党的十六大以后中央政治局向中央委员会报告工作并逐渐制度化。各级地方党委也积极探索健全党的集体领导制度，发挥全委会的作用。这主要是在三个方面：一是调整党委常委会与全委会的关系，有的提出逐步取消常委会，有的提出常委会只确定全委会开会的议题，由全委会做出决定。二是重大问题由全委会决定，特别是对干部任用问题，必须经由全委会表决。三是在党委表决机制上做出重大改进，一些地方党委会在表决重大问题时由过去的口头表决、举手表决方式转向票决制。
总之，推进党内民主成为十六大以来党的建设改革创新的实践热点，它有力地促进了党内的团结统一，推动着党的先进性建设不断发展前进。
二、党内民主建设探索中显现出的问题
随着党内民主的不断推进，一些影响党内民主健康发展的问题逐渐显现出来。主要的是以下几点：
（一）如何进一步保障党员的被选举权和选举权问题
由于乡镇党委书记属于国家公务员范畴，因而有的地方在党内基层直选的候选人提名资格条件中规定，只有在乡镇以上政府系统工作、属于国家公务人员系列的党员才具有提名资格，这实际上就使相当一批村优秀党支部书记因为社会身份差别而被剥夺了党内被选举权利。同时，有的党组织内表面上不再明确规定候选人名单，但却是根据内定人来规定候选人提名条件，把够条件的提名人圈定在很小的范围内，使“点人头用干部”变相延续，这实际上仍然是限制了党员的选举权。
（二）如何解决党务公开随意性的问题
有的地方党务公开带有明显的个人意图色彩，无关紧要的就公开，关键、重大问题就强调保密纪律，还有的前半段公开后半段保密（如对领导干部的民主考评，要求党员和下属参加考评划钩，而考评结果不宣布）。党的十七大修改的党章中已经增加了“党的各级组织要按规定实行党务公开”的条文，这就需要制定实际操作制度并严格执行，将党务公开制度化。至于公开什么、如何公开等都以制度规定，从而切实保证党员对党内事务有更多的了解和参与。
（三）如何将党内民主监督经常化
结合年度工作总结加大党内民主监督力度固然重要，但是，一次性或阶段性的民主监督还有一定的局限性，还需要针对党内权力运作的重点、轨道、特点，结合权力运作客观规律，以制度创新和制度的有效运行来建立经常化、系统性的党内民主监督。
（四）如何明确党代表大会与党委会的关系
党代表大会与党委会的关系不明确，制约着党代表大会常任制的实践探索。在这个方面，有许多需要探讨和研究的问题。如党代表大会常任制要不要设置自己的工作机构？如果设置会不会出现叠床架屋、党内机构膨胀？党代会常设工作机构与党委会工作职能部门是什么关系？党代表是不是党内职务？党代表如何真正参与党内重大问题的决策、如何有效发挥监督作用？党员又如何监督党代表？党代表大会年会，会不会与人大、政协会议重复而起不到实质作用？这些问题困扰着党代表大会常任制的实践。
